我国如何将国际人权条约融入立法
我国通过将国际人权条约融入立法，积极履行国际人权义务，在宪法中明确人权保障原则的基础上，不断完善相关法律法规，将国际人权条约的精神和内容转化为国内法律实践，通过加强国内法律的制定、修订和实施，确保公民的经济、社会、文化权利得到切实保障，积极参与国际人权事务，加强与国际社会的交流与合作，共同推动全球人权事业的发展。
摘要：党的二十大提出统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。我国立法立足本国国情，对已批准的国际人权条约进行吸收和转化，对尚未批准的国际人权条约进行参考和借鉴，积极推进涉外法治实践。这是对国际条约法义务的认真履行，更是在当代中国人权观指导下推动国内法与国际人权标准的有机融合。在此过程中，中国坚持共产党的领导，突出人民性，坚持从本国实际出发，以我为主，为我所用，走中国特色民主与法治道路，实现创造性转化。同时还胸怀天下，推动国际合作，扩大对外援助，积极参与全球人权治理，这也是一个渐进和动态的过程。中国人权保障的法律体系已基本建立，对国际人权条约的吸收和转化已取得显著成就，并将朝着进一步细化和系统化的方向发展，不断提升创造性和国际影响力。
关键词：国际人权条约；涉外法治；国内立法；国内法与国际法的关系；条约的国内实施
国际人权条约是典型的国际法渊源，内容明确，法律效力清晰。条约必须信守，然而，一国没有批准的国际人权条约对其国内立法有什么影响？对于国际人权条约，缔约国又以何种方式在国内实施？国内立法如何对待国家已批准的国际人权条约？这些问题涉及国内法与国际法的关系、条约的国内履行的一般性问题。由于国际人权条约具有独特性，有显著的以人为本、崇尚自由和人格尊严的价值观特征，这些问题也涉及一国的道义责任和形象。同时，由于条约多具有抽象性和原则性，缔约国在理解和实施方面还有较大的判断空间和余地。
笔者考察中国批准的国际人权条约对中国立法的影响。立法是法治的基础，既体现社会发展的水平、巩固社会治理的经验，又为社会长治久安提供保障，为新的社会发展方向、社会文化和行为模式提供指引。本国实际、历史和传统是重要的立法资源，本国批准的国际人权条约、本国在国际社会公开认同和承诺的国际标准也将对国内立法产生直接影响。相应的国内立法也将产生国际影响。
坚持统筹推进国内法治和涉外法治是习近平法治思想的核心要义，其内容包括要协调国内法治和国际法治。在新的时代背景下，国内法和国际法联系更加紧密。考察人权公约对我国立法的影响，分析我国立法对国际人权公约的吸收和转化，可以看到我国对履行国际人权法义务的重视，也能总结出我国以法治保障人权的特点和规律。
一、加强人权法律体系建设与重视国际人权条约义务
（一）中国人权事业和中国立法的新任务与新要求
党的二十大报告提出：“坚持走中国人权发展道路，积极参与全球人权治理，推动人权事业全面发展。”这是中国历史性地解决了绝对贫困问题、建成小康社会之后，在强国建设和民族复兴伟业进入新阶段的背景下提出的人权事业发展新任务。与以往提法不同的是，该表述增加了“全面”二字。它包括人权内容、人权标准的全面，既有公民权利和政治权利，也有经济、社会和文化权利；还包括推进方式方法的全面，既有政策推进的方式，也有法律推进的方式。中国人权事业发展的新态势、新目标对人权法律体系，特别是与尊重和保障人权相关的立法工作提出了更高的要求。
2009年4月起，中国先后颁布实施四个国家人权行动计划。这些以人权为主题的专门性政府工作计划，是我国人权主流化的标志——所有政府工作部门的工作，不仅在客观上与人权相关，而且在主观上主动纳入人权视角、考虑对人权事业的推动。这些计划非常重视人权的法治保障，包括立法保障。《国家人权行动计划（2021-2025年）》在导言中提出，制定和实施行动计划的首要原则是“依法推进，将人权事业纳入法治轨道”，可见立法之关键。导言中列举的原则还包括“把人权的普遍原则与中国实际相结合”。人权普遍原则在联合国核心人权条约中有典型的体现。
党的二十大高度重视立法在完善中国特色社会主义法律体系中的作用，专门对立法工作提出要求：“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性……加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”人类社会对良法的追求由来已久，古希腊亚里士多德就提出：“法治应当包含两层意义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”习近平总书记说：“人权是人类文明进步的标志。”当今的中国，良法与善治的结合更加紧密，更强调人的尊严和权利。
党的二十大报告中强调的立法工作同时涉及国内法和国际法，且将其与良法和善治紧密结合起来。这与中国人权事业中强调的依法推进、加强人权的法治保障、将人权的普遍原则与本国实际相结合的特点完全契合。从古代“立法治民”到当代“立法为民”，是一个具有重要历史意义的转变。把保障和充分实现人权作为中国立法的观念明确下来，是20世纪90年代以来立法发展的成果。特别是党的十八大以来，立法中的人权保障目标受到了越来越多的重视和强调。
（二）国际人权条约的概念、独特价值与影响
联合国框架下的人权条约体系，是联合国成立80年来具体落实1945年《联合国宪章》和1948年《世界人权宣言》所形成的人权条约的集合，包括九个核心人权条约：《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》《残疾人权利公约》《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》。随着国际法各领域的交叉越来越明显，原本自成一体的国际劳工法、国际刑法、国际难民法等也越来越强调人权保障。这些领域涉人权条约在国内立法中的吸收和转化具有相同或类似的性质和规律，因此本文聚焦联合国的核心人权条约来进行阐述。
作为国际法的一个重要分支，国际人权法与其他国际法具有共性，均能产生对国家具有约束力的国际法义务，并将国家明确为首要主体。前联合国人权委员会教育权特别报告员卡塔琳纳•托马瑟夫斯基指出：“如果没有相应的政府义务，没有一项权利可以存在。”然而，国际人权法与其他国际法有显著的不同。一般而言，国际法主体所承担的义务与其享有的权利存在对等性，但在人权条约中，缔约国承担尊重和保障人权的义务，并不直接享有相应的权利。同时，人权条约还具有明显的文化意涵和道德责任特点，其一，人权条约确立人权标准，倡导实现人权相关的宗旨和原则，既体现人文关怀，又反映出较高的道德水准和普遍价值观的引领力；其二，人权条约具有法文化价值，其以人为本的权利文化，强调人权的根据和本原，注重通过提升社会意识、改变社会习俗倡导新的社会文化和环境，从而推动人权的实现。这就使得人权条约不仅是规则体系的集合，而且体现文化精神和社会转型需求和趋势。
因此，国际人权条约批准后，通过国内立法在国内加以实施的意义重大，既是履行基于国际条约的义务，又体现尊重和保障人权的主流价值观，具有增强社会治理正当性和合理性，提升良法善治标准和水平的重要作用。
二、国际人权条约在国内的适用和纳入国内立法的法律根据
（一）国际人权条约在国内的适用
2019年9月，国务院新闻办公室发布的《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》白皮书专门提到，中国“切实遵守国际人权义务”，强调“中国严格遵守条约规定，认真遵守条约义务，注重将国内的立法、修法和政策制定等与条约规定相衔接”。
国际人权法基于国内法与国际法的关系模式影响国内立法。关于国内法和国际法是否属于同一个体系，在国际法理论上出现了一元论和二元论两种主张。一元论主张不论是国内法还是国际法都是法律，属于同一个法律体系。二元论主张国内法和国际法具有不同的法律特征，在不同的社会环境和状态中发挥作用，虽然都具有法律规范的特点，但是基本概念、运作规律及运作方式并不相同。同时二者虽然存在相互补充、相互借鉴和一定的依赖关系，但是实际上是两个互不相同、各自独立、平行运作的法律体系。二元论的观点更符合包括中国在内多数国家的实践。
在二元论的框架下，国际法不可以像国内法一样直接成为国内主体遵照适用的法律。国际法进入国内社会发挥作用，还需要进行技术性转化。国家可以通过立法机关发布文件，宣布一个国际条约可以直接在国内适用，从而使其具备与国内法相当的地位。此外，也可以通过立法机关进行国内立法，吸收和转化相关国际条约的内容，从而以适用国内法的形式实施国际条约。在实践中，后者更为普遍，因为国内法的法律概念和方法以及具体内容可能与国际条约并不相同，直接适用国际条约可能带来概念上的交叉和混乱以及规则之间的矛盾。从政治上看，外交代表参与国际谈判形成的条约并未经历国内立法程序，缺乏国内政治的正当性基础。若以国内立法吸收和转化，可以协调概念差异，捋顺国内法和国际法之间的关系，使条约内容经过立法程序纳入本国法律体系。
国际人权条约的国内适用包括立法适用、行政适用和司法适用等多种方式。近年来，国内学者对人权条约司法适用进行了有益讨论。有学者指出，国内机制建设和司法适用方式是人权条约国内适用的两个关键问题。要明确的是，通过行政和司法途径直接解释和适用国际人权条约，在我国是没有法律根据的，同时也是危险的。
对于行政、技术类操作性很强的条约，如知识产权、海商和民商事类条约等，可以在国内依法直接适用。例如，《中华人民共和国海商法》第268条规定，中国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定，但中国声明保留的条款除外。我国最高人民法院2023年12月5日通过《关于审理涉外民商事案件适用国际条约和国际惯例若干问题的解释》，其适用范围是涉外民商事案件的审理，涉及的是民商事领域的国际条约。需要注意的是，国际人权条约并不属于该司法解释提及的国际条约，不应扩大解释从而导致国际人权公约直接由法院在判决中引用和适用。
人权类条约的原则性和政治性较强，需要通过立法吸收和转化的方式在国内间接适用，经由国内法吸收和转化后再由法院间接适用才是正确做法。国内有法院在极个别判决中引用人权条约的实例，但是单独以人权条约条款为据判案是完全没有现行法律根据的。通过引用条约辅助说理如果可行，至少也应该明确其与国内法的关系，不能引起认识上的偏差和混乱。例如，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）中只有“拐卖妇女儿童罪”的规定，根据全国人大常委会1991年《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，对超过14周岁的男子的拐卖就不能包括在内。然而，我国批准的联合国《打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》使用的是内涵和外延远超出我国立法的人口贩运概念。我国尚未完成相关国内法转化。此时，如果个别法院适用该议定书（或者我国批准的《〈儿童权利公约〉关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》），就会架空国内刑法，导致司法标准和判决结果的差异。
2024年5月24日，欧洲理事会批准《企业可持续发展尽职调查指令》，要求企业确保其整个供应链符合环境和人权标准，直接影响中国企业在欧洲的经营或与欧洲企业打交道。它带来的启示是：一方面，加强国内立法对人权条约的吸收和转化有助于中国企业在“走出去”过程中的合规经营；另一方面，我国可借鉴欧盟这种立法方式，开展涉外领域的立法。
（二）国际人权条约纳入国内立法的法律根据
批准条约是一国国际人权法实践的重要一步，具有象征意义，而实施条约更具现实意义。有外国学者提出：“（人权条约）批准本身值得称赞的看法是错误的，并使得不尊重国际法的形势恶化了。对相当一部分国家来说，批准人权条约已经成为通过空洞的姿态轻松获取赞美的手段。”我国学者也指出，“从批准人权公约到实现人权，其间还有相当长的距离”。这都说明条约实施的重要性。联合国人权高级专员办事处等部门也经常出版一些用以指导各国立法机构吸收和转化国际人权条约、加强立法实施举措的参考书籍和资料。
国际人权法往往比较抽象，多需要具体的国内法吸收和转化。因此，多数国家倾向于二元论立场。以英国为例，《欧洲人权公约》在1998年的综合性国内立法《人权法案》通过后，才得以在英国司法中适用。德国将国际条约视为“普通联邦立法”，必须通过议会立法批准，才能在国内产生法律效力。究其原因，国际人权法与各国国内法源于不同的立法机制，二者的差异是客观存在的。
20世纪90年代前半期，我国对外相关表态并不严谨。比如，有代表在联合国大会社会、人道和文化问题委员会上就反酷刑发言时提到，“按照中国法律制度，有关的国际条约一经中国政府批准或加入并对中国生效后，中国政府就承担了相应的义务，不再为此另行制定国内法进行转换，也就是说，《酷刑公约》已在中国直接生效，公约所定义的酷刑行为在中国法律中均受到严厉禁止”。这一表态受到许多学者关注，但是必须指出，相关内容是有歧义的，缺乏国内法依据，未获后期确认，也并非人权条约在我国国内适用方式的正式立场。
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）没有关于国际人权条约如何在国内适用的直接规定，但在实践中，涉及重大权利义务的国际条约均是通过全国人大及其常委会的立法程序转化为国内法的。国内法的转化包括国内法与人权条约内容一致时的消极转化和两者内容有差异时通过制定新法或者进行法律修改完善进行的积极转化两种，后者更为普遍。
2023年修订的《立法法》在第6条第1款中明确把“尊重和保障人权”增列为我国中央和地方国家机关一切立法活动的指导思想和原则之一，这是党和国家在新时代加强人权法治保障的重要体现，有助于促进国内立法对国际人权条约的吸收和转化。
还有一个立法新进展是，2023年制定的《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）对国际条约的国内适用进行了专门规定。这既是立法进步，也向国际社会展现了中国重视国际条约义务的立场和态度。该法第30条第1款明确：“国家依照宪法和法律缔结或者参加条约和协定，善意履行有关条约和协定规定的义务。”第2款要求：“国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触。”该法第31条进一步规定，“国家采取适当措施实施和适用条约和协定”，同时也要求“条约和协定的实施和适用不得损害国家主权、安全和社会公共利益”。这里的适当措施当然包括立法吸收和转化的方式，也就是目前我国对待国际人权条约的实际做法。
（三）未批准的国际人权条约与中国立法的关系
中国以认真严肃的态度对待人权条约的批准问题。在首个国家人权行动计划完成后，关于该计划的评估报告提到，“中国正在进行一系列立法、司法改革，目前已完成对《律师法》和《国家赔偿法》等法律的修订，为尽早批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件”。
国家对于批准条约享有完全的自主权。美国至今不是《经济、社会和文化权利国际公约》的缔约国。这反映出一个事实：大国或具有较强国际影响力的国家，在条约批准问题上通常持较为慎重的态度。各国一般对人权条约的宗旨、原则甚至是大部分实体内容不持异议，但是仍不批准，更可能与国际履约机制相关，即是否愿意在成为缔约国后接受国际履约机制的监督和影响。
但是，尚未批准特定国际条约，绝不影响一国在国内立法时，参考该条约反映的国际标准。中国严肃对待条约的批准，一方面不会在条件不成熟时贸然批准条约，另一方面会在批准条约前尽可能使国内法制、司法机制和水平跟相应条约保持协调，同时，即使未批准条约，也会在相关立法中进行借鉴和参考。
三、中国立法对国际人权条约吸收和转化的方式和特点
目前，中国已经构建了较为完备的人权保障法律规范体系。2018年12月，国务院新闻办公室发布的《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书指出：“中国逐步建立了以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，涵盖人权保障各层面的法律法规已经比较完备。”国际条约作为政府谈判的成果，具有确定性、整合性和共识性，成为比较法研究与制度设计中的重要参考。因此，不论中国是否是缔约国，联合国人权条约在国内立法过程中均受到高度重视。笔者认为，中国立法吸收和转化国际人权条约有如下方式和特点。
（一）坚持中国共产党的领导
立法工作是法治工作中的重要一环。坚持中国共产党的领导不仅是中国特色社会主义法治体系的本质要求，而且是确保国家法律体系与国情相适应、实现人权保障与发展，从而实现良法善治的根本保证。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其领导地位在《宪法》序言和第1条中得到了明确规定。“中国共产党将依法治国和人权保障有机结合，贯穿于社会主义法治建设全过程。在推进全面依法治国进程中，科学立法为保障人权提供了坚实的法律体系，严格执法为保障人权提供了良好的法治政府环境，公正司法为保障人权提供了有力的司法救济途径。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“全面依法治国”战略，强调立法要“以人民为中心”，这为吸收国际人权条约奠定了价值基础。党的组织体系确保了立法过程的协调性和高效性。
（二）体现当代中国人权观中鲜明的人民性
中国的立法工作中，特别是吸收和转化国际人权条约的过程中，“以人民为中心”的理念得到了充分体现。中国在吸收国际人权条约时，注重结合本国经济社会发展阶段和人民最迫切的需要，优先推进与民生密切相关的立法。例如，中国在批准《消除对妇女一切形式歧视公约》后，修改了《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》），针对农村妇女土地权益、职场性别歧视等具体问题加强立法，推动公约精神落地生根。在批准《残疾人权利公约》后，中国修改完善了《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》），着力建立覆盖城乡的残疾人社会保障和服务体系，使8500万残疾人能够平等参与社会生活。
以人民为中心也体现在立法过程的民主参与和公众协商上。中国在制定和修改与人权相关的法律时，广泛征求社会各界意见，确保立法反映人民的真实意愿。例如，在《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家庭暴力法》）的制定过程中，全国人大常委会通过公开征求意见、专家论证、基层调研等方式，吸收了来自妇女组织、法律学者、社会工作者和普通民众的建议，使该法既符合国际人权标准，又契合中国社会家庭文化特点。
以人民为中心还体现在立法实施的效果评估与动态调整上。例如，在履行《消除对妇女一切形式的歧视公约》《儿童权利公约》的过程中，中国建立了专门的妇女儿童事业发展统计口径，定期发布统计数据，有助于准确评估法律实施效果，与时俱进地推动法律和政策的有效实施，并及时对法律进行修改和完善。又如，国家立法机关专门对《残疾人保障法》开展立法后评估工作，以定性和定量相结合的方法，对其主要内容和实施情况进行评估，提出加强残疾人权益保障的相关建议，并将评估报告公开发布。
（三）坚持从本国实际出发，以我为主，为我所用
独立自主、实事求是是改革开放和现代化建设取得成功的重要经验。在立法吸收和转化国际人权条约的过程中，中国始终坚持立足实际、以我为主、为我所用的原则，既体现了对国际人权事业的积极态度，又彰显了自主发展的政治智慧。
在人权领域，某些国家搞双重标准，动辄对别国指手画脚、攻击指责，实质是将人权工具化和武器化。中国坚决反对借口人权干涉内政，不为外部压力所动。习近平总书记在谈到全面依法治国时说，“部署全面推进依法治国，是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，不是在别人压力下做的”。中国在参与国际人权体系时，始终保持着清醒的国家意识和发展定力，既不盲目照搬西方人权模式，也不机械套用国际人权标准，而是通过创造性的法律转化机制，适时以适当方式将国际人权规范有机融入中国特色社会主义法治体系。
对于不符合本国国情，特别是与宪法和法律及其实施方式有区别和差异的内容，可以进行条约保留，这是主权国家的权利。做好保留工作可以为批约后条约在国内的实施提供明确的界定。中国批准《经济、社会和文化权利国际公约》时，就作出了具有保留性质的解释性声明：中国政府对该公约第8条第1款（甲）项，将依据《宪法》《工会法》《劳动法》等法律的有关规定办理。
中国既及时立法，又以渐进方式不断与时俱进，丰富立法内容，构建中国特色的人权保障法律体系。立法机关注重开展全面的国情评估和发展阶段研判，优先考虑那些与人民群众切身利益密切相关且具备实施条件的权利内容。在履行《残疾人权利公约》时，中国没有简单复制西方的“去机构化”模式，而是根据社会保障体系发展水平，适时建立并更新“普惠+特惠”的保障机制。
构建具有中国特色、中国风格、中国气派的学科体系、学术体系、话语体系，是构建中国特色哲学社会科学的目标指向。当代中国人权观及其实践与批准实施人权条约之间存在有机的联系。中外人权话语的互鉴、融通是开放性自主知识体系的发展路径之一。联合国的人权条约体系可以为当代中国人权观的发展提供概念、规则、立法技术等。荷兰学者汤姆•茨瓦特指出，由于中国敢于表达自己不同于西方立场的人权观而常被西方评论者视为国际人权体制的反对者。他认为，中国的人权观能够从国际人权体制中找到支持，能够毫不费力地立足于现代国际人权体制之内。中国不需要推翻现有的联合国框架下的国际人权法的规则和话语体系，而是需要在坚持走自己道路的基础上，创造性地参与其制定、适用的实践，参与联合国框架下的全球人权治理，并发挥建设性作用。
（四）坚持中国特色民主与法治，创造性吸收和转化国际人权标准
中国立法在吸收和转化人权条约的过程中，始终坚持中国特色社会主义民主与法治，通过体现全过程人民民主的立法程序，实现国际人权标准的创造性转化和创新性发展。以《残疾人权利公约》的国内实施为例，中国不仅通过《残疾人保障法》的修订将公约要求转化为国内法律，而且在立法包括修改法律过程中，广泛采取包括立法论证、专家咨询、社会公示等在内的民主立法活动，使残疾人组织、基层社区和专业机构能够充分参与立法过程。这种民主立法模式确保了国际人权标准在中国的实施既符合法治要求，又充分体现人民意志。
在法治保障方面，中国建立了系统完备的人权法律体系，为国际人权条约的国内实施提供了制度支撑。以《儿童权利公约》的实施为例，中国通过《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）确立儿童保护的基本原则，围绕家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护进行了与时俱进和全面的规定，尤其立足国情，突出家庭的作用；通过《反家庭暴力法》《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）等配套法律进行补充。同时，不同省市还以地方立法的形式出台地方实施细则，形成了层次分明、相互衔接的法律保护体系。这种系统化的立法模式，既确保了国际条约的有效实施，又体现了中国特色社会主义法治体系的优越性。
2020年5月，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）出台，这是中国立法史上里程碑式的成就。习近平总书记说，民法典“是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律”，“对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义”。并非所有的民事权利都是人权，但是民事权利保护与人权保护密切相关。《民法典》是民事权利的宣言书，构建了民事权利保护的基本框架和体系，有力地促进了中国人权事业的发展，尤其是将人格权和侵权责任分别独立成编，不仅在体系上进行重大创新，而且体现对生命健康、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等的保护。在特殊群体保护方面，强化了未成年人监护制度、性骚扰防治规则等社会性立法功能，体现了对《经济、社会和文化权利国际公约》《儿童权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》等国际人权标准的本土转化。
中国立法通过制度化、专业化、系统化的方式，使“人权入法”成为现实，使民主与法治在
